【導讀】在電力供應緊張時進行電力體制改革的風險較高，而在電力供應過剩時，則是推動改革的好時機。美國在1970年代末期發(fā)電產能嚴重過剩，電價卻不斷上漲，因此成為美國聯(lián)邦政府推動電力事業(yè)管制政策改革的好時機，希望借由改革開放、引進競爭，以提高電力產業(yè)的經(jīng)營效率。在這段期間，影響最深遠的電力體制改革就是1978年的公共事業(yè)管制政策法(Public Utility Regulatory Policies Act)。 

　　  大約在1985年之后，美國的電力產業(yè)發(fā)生了結構性的大轉變，這場變革，奠定了美國后來能源體系朝向低碳發(fā)展的基礎。以下介紹這場電力產業(yè)結構的拐點，以及在此一時期啟動的電力體制改革，并討論中國投資者與政策制定者可以從這段美國的歷史經(jīng)驗得到的啟示。 

　　文/楊啟仁（現(xiàn)任職于美國杜克大學、國際能源與環(huán)境政策專家） 

　　電力結構的拐點 

 圖一 美國歷年新增電力裝機容量（依能源種類區(qū)分） 

　　圖一所示，在1985年以前美國每年新增的發(fā)電機組容量中，一直都是以燃煤的火電機組站為主力。但是在1985年以後，美國燃煤發(fā)電的發(fā)展急劇萎縮，從此以后幾乎一蹶不振。而天然氣發(fā)電開始崛起，到了2000年之后，天然氣發(fā)電在新增的發(fā)電裝機容量里占據(jù)了壓倒性的多數(shù)，而2005年以后風力發(fā)電開始迅速成長，開始成為主流的發(fā)電技術之一。2011年開始，太陽能發(fā)電開始出現(xiàn)顯著性的成長。燃煤發(fā)電雖然在2007年到2013年間有小幅度的復蘇，但是在也無法回到1985年以前的那樣的市場份額。 

　　我們可以非常清楚的看出這個大拐點。但在當美國的產業(yè)界、學術界、還是政府部門，沒人預料到美國電力業(yè)發(fā)展會出現(xiàn)如此的一個大轉彎。從第二次世界大戰(zhàn)結束后，到1973年第一次石油危機發(fā)生之前，國際原油實質（經(jīng)通貨膨脹調整）價格大致保持長期穩(wěn)定下跌的趨勢，許多原本使用煤炭的產業(yè)逐漸改用石油，造成煤炭價格也隨之不斷下跌，煤炭產業(yè)全面蕭條，雖然美國政府推動了許多煤炭業(yè)紓困方案，但是都無法扭轉煤炭業(yè)的頹勢。在能源價格長期低迷超過二十年的期間，美國經(jīng)濟持續(xù)高速成長，美國的電力需求成長率都是保持在每年大約7％左右的成長率。 

　　1970年美國聯(lián)邦電力委員會（Federal Power Commission）進行了一場全國電力普查并做出了電力需求成長預測：美國全國電力需求將在1980年達到3.08 萬億千瓦小時，并且到1990年將達到5.8 萬億千瓦小時。這個由美國全國專家學者共同討論決議做出的預測值，現(xiàn)在經(jīng)由與歷史資料比對，可以看出當時對1980年的電力需求高估了35％，而對1990年的電力需求則高估了91％（圖二）。 

　　圖二 美國聯(lián)邦電力委員會1970年所作長期電力需求預測與實際值比較 

　　圖二可以看出美國能源需求的成長：從1950年到1974年左右大約符合一個完美的成長曲線，然而在大約1974到1975年附近出現(xiàn)了一個小小的拐彎。美國的能源產業(yè)界，因為當時忽略了這個小小的拐點，持續(xù)按照先前錯誤的成長曲線預測值進行投資規(guī)劃，結果造成整個發(fā)電業(yè)都出現(xiàn)嚴重的產能過剩，甚至到了瀕臨崩潰的程度。從1974年開始，許多原本興建中或規(guī)劃中的核電機組與燃煤發(fā)電機組都因電力需求不足而陸續(xù)取消（表一）。 

　　表一 取消的核電與燃煤發(fā)電機組數(shù) 

　　從二十世紀初一直到1970年代以前長達70年的期間里，美國的發(fā)電成本大致呈現(xiàn)緩步下降的趨勢，當時美國還沒有進行電力市場化改革，由于電力的供應具有自然壟斷的性質，美國各州政府都設有公共事業(yè)委員會來對當?shù)氐碾妰r進行管制，一般都是根據(jù)成本加成法來規(guī)范電價。在1970年代之前，發(fā)電成本逐步下降，所以不管是政府、電力公司、消費者都是皆大歡喜。每隔幾年電力公司會因為獲利超過法律規(guī)定的上限，而向政府提出調降電價的申請，政府當然欣然同意，而消費者也樂意接受越來越便宜的電價。 

　　1973年中東的阿拉伯國家對美國實施石油禁運，國際原油價格大漲，美國的電力公司跟投資業(yè)界普遍認為油價上漲會加強煤炭與核能的競爭力，使得許多原本使用石油作為能源的產業(yè)轉向用電，因此加速規(guī)劃興建更多的發(fā)電廠。結果事與愿違，石油危機造成全球經(jīng)濟蕭條，美國更是首當其沖，而經(jīng)濟成長減速造成用電需求成長也減速。新建了許多的電廠，卻沒有足夠的電力需求來使用這些電廠生產的電能。 

　　由于新建電廠需要大量的資金投入，不論完工后的電廠產能可不可以有效運用，這些為了建廠所借的貸款利息都還是要付，本金也要在一定期限內歸還。于是隨著過剩產能越來越多，電力公司的財務負擔就越來越沈重。過剩產能造成電力公司成本提高，于是電力公司向州政府申請?zhí)岣唠妰r，但是政府的公共事業(yè)委員會有時卻認為這樣的成本上升是因為電力公司的錯誤規(guī)劃所造成，所以不同意把這些過剩產能的投資納入成本轉嫁給消費者。在上個世紀70年代，美國大約有40％的電價上漲申請被政府否決。成本上升，政府卻不準漲價，于是有不少電力公司開始出現(xiàn)財務危機，甚至到達必須進行破產重組的嚴重程度。 

　　這場美國發(fā)電業(yè)的泡沫化歷史，對于美國電力產業(yè)的投資邏輯也造成重大的沖擊：在發(fā)電業(yè)泡沫化之后，電力公司在電力需求成長前景不明的新常態(tài)下，如果貿然投資興建大型電站，而建成之后因為需求不足而使產能無法充分利用，反而會造成沉重的財務負擔。 

　　天然氣發(fā)電廠因為資金需求低、建廠周期短，雖然燃料成本較高，但是由於產能可以充分利用，反而比產能無法充分利用的大型燃煤電站或核電站更具有競爭力。因此在本世紀初期，即使是在天然氣價格高漲的時候，美國的發(fā)電業(yè)仍然寧愿建設天然氣發(fā)電。而風電的大發(fā)展也跟此有關，因為風力發(fā)電機可以很有彈性的逐步增加裝機數(shù)量，而不像燃煤發(fā)電與核電廠一次就必須要建設至少600MW甚至1GW的發(fā)電容量。在電力需求成長前景不明的新常態(tài)下，大型電站因為資金需求過高而且建廠周期過長，使得投資者財務運作無法靈活調度，因而喪失競爭力。 

　　由于電力供應業(yè)具有自然壟斷的特質，使得這個行業(yè)不容易借由市場機制中的競爭與淘汰來提升效率。而電力供應與民生息息相關，所以各國政府在考慮對電力行業(yè)的管制與改革時也必須格外謹慎，以免造成電價暴漲或是大規(guī)模停電等意外結果。   

　    電力體制的拐點 

　　1978年公用事業(yè)管制政策法： 

　　美國1978年公共事業(yè)管制政策法的重點在于開放上游發(fā)電業(yè)的競爭，主要作法是強制要求公共事業(yè)電力公司必須向使用廢熱發(fā)電和可再生能源技術發(fā)電的合格電廠（qualified facility）購買電力,而且購買價要反應該公共事業(yè)使用自有電廠提供電力時的可避免成本(avoided cost) 。 

　　1978年公共事業(yè)管制政策法強制要求具有壟斷地位的公共事業(yè)電力公司向非公用事業(yè)發(fā)電業(yè)者（non-utility power generator）以公平的價格購電來減少工業(yè)中的能源浪費，因此可以有效提高整個經(jīng)濟體的能源利用效率。這個法案的通過，促成了美國許多遠本不能從事發(fā)電業(yè)務的產業(yè)開始積極投資利用廢熱與廢蒸氣進行熱電聯(lián)產，因此熱電聯(lián)產產業(yè)從此蓬勃發(fā)展，到了1990年代中期，每年新增的電力裝機容量中，有大約三分之一都是熱電聯(lián)產的機組（圖三）。 

 圖三 美國歷年熱電聯(lián)產裝機容量占全年電力裝機容量比例 

　　1978年公共事業(yè)管制政策法的另一個效果是促成了小型分布式可再生能源的產業(yè)化。加州、紐約、新英格蘭地區(qū)各州等地的州政府更進一步將環(huán)境因素納入電力供應成本的計算之中，而促使小型的可再生能源發(fā)電業(yè)者可以在電力產業(yè)中逐漸占有一席之地。 

　　從政治層面來說，1978年公共事業(yè)管制政策法還造成了獨立發(fā)電業(yè)者（independent power generator）的興起，并逐漸形成一個可以與壟斷性公共事業(yè)相抗衡的政治利益集團。這個新的政治利益團體的崛起，使得壟斷性公共事業(yè)不再能挾持電力體制改革的進程，而為美國在1990年代繼續(xù)推動電力市場化改革奠定了政治基礎。 

　　對中國的啟示 

　　美國電力產業(yè)與電力體制的轉型經(jīng)驗對當今中國有以下幾點啟示： 

　　對能源投資者的啟示： 

　　從長期歷史趨勢來看，世界能源價格大致呈現(xiàn)周期性起伏（圖四），1970年以前世界實質（依物價指數(shù)調整后）油價大致呈現(xiàn)緩慢下降的趨勢，1970年是一個拐點，之後10年間油價快速上漲，1980年是另一個拐點，之后18年間油價大至持續(xù)下跌走勢，1998年又是一個拐點，之后上升期持續(xù)了16年。從目前的種種趨勢來看，2014年很可能又是一個世界能源價格的大拐點。從歷史經(jīng)驗上來看，每一個上升或下降期，大約都長達十年以上。 

　  圖四 國際原油價格長期走勢 

　　大型電廠或是大型煤化工項目這類規(guī)劃周期較長，且需要巨大的資金投入的項目，在全球能源大局勢發(fā)生逆轉時，投資者的反應速度對于公司的命運有關鍵性的影響。從開始規(guī)劃項目就必須支出相關的費用，一旦開工建廠，費用開支更會快速累積。十年內可能不具經(jīng)濟效益的過剩產能越早取消，損失就越小。 

　　對于長達十年以上的產業(yè)規(guī)劃，必須把技術發(fā)展的世代交替考慮進去。 

　　在1980年以前，燃氣渦輪發(fā)電機的技術還未成熟，當時燃煤發(fā)電是最主流的發(fā)電技術。1980年到1998年發(fā)電業(yè)長期蕭條，各式發(fā)電技術的新裝機容量都很少，主要的發(fā)展方向在於利用廢熱回收做熱電聯(lián)產。這種小型熱電聯(lián)產的發(fā)電機組大多數(shù)采用天然氣為輔助燃料。到了1998年以後，美國發(fā)電業(yè)開始復蘇，但是燃煤發(fā)電卻沒有復蘇，因為此時燃氣發(fā)電技術已經(jīng)成熟，燃煤發(fā)電已不再具有競爭力。直到2008年到2012年間，燃煤發(fā)電才有小幅度的復蘇，但成長幅度仍然遠遠比不上燃氣發(fā)電與風力發(fā)電（圖一）。從2005年開始，風力發(fā)電出現(xiàn)爆發(fā)性的成長，隨著風力發(fā)電成本在數(shù)十年間逐漸下降的結果，近年來風力發(fā)電的平均成本已經(jīng)普遍低于燃煤發(fā)電。而且風電相對于煤電的成本優(yōu)勢預期在未來還將持續(xù)擴大。 

　　近年來開始出現(xiàn)的另一個能源技術重大變革是光伏發(fā)電的規(guī)?；l(fā)展，以及光伏發(fā)電成本的急速下降。預期在未來十年之內光伏發(fā)電的成本很有可能也會對于燃煤。 

　　在全球朝向低碳發(fā)展的大趨勢下，煤炭產業(yè)的長期逐步減產委縮是必然的趨勢。然而既有的煤炭產業(yè)與利益團體一定不愿意接受這樣長期衰退的命運。如果投資者盲目把資金投向夕陽產業(yè)，只會讓自己騎虎難下，在虧損之中越陷越深。 

　　中國的風力發(fā)電近年來也呈現(xiàn)爆發(fā)性的成長，而且發(fā)電成本也極具競爭力。而中國近年來積極建設抽水蓄能電站，預計在2018年中國就會超越日本成為全世界抽水蓄能裝機容量最大的國家，而規(guī)劃中到2025年中國全國抽水蓄能裝機容量將達到約一億千瓦。屆時可再生能源電力儲存與調峰問題可以得到有效的解決。一旦可再生能源兼具了成本與環(huán)保優(yōu)勢，又解決了儲存與調峰問題，其在總發(fā)電量中的比例將可無限制的提升。此外中國的核電發(fā)展也在逐步擴大規(guī)模，由于核電站與燃煤電站在電力系統(tǒng)中都屬于基載電源，彼此具有高度的替代性，核電的發(fā)展也必然將擠壓燃煤發(fā)電的生存空間。由各方面的趨勢綜合判斷，目前還在規(guī)劃中的燃煤電站，若是繼續(xù)投入建設，未來完工后的面臨的處境也許是持續(xù)虧損直到淘汰。 

　　對政策制定者的啟示 

　　?諾貝爾經(jīng)濟學獎得主喬治·斯蒂格勒（George Stigler）提出了規(guī)制俘虜理論（regulatory capture）,指出政府某一機構所主管的產業(yè)中如果存在著具有壟斷性的利益團體，那么這個政府的管制機構就很容易被這個利益團體所「俘虜」而制定出有利于特定利益團體，卻不利于全民福祉的政策。中國電力體制改革已經(jīng)很明顯的出現(xiàn)了規(guī)制俘虜?shù)那樾巍?/font> 

　　美國1978年公共事業(yè)管制政策法，利用了當時的改革時機，借由立法強制開放市場，不但因此提升國家整體的能源效率，催生新科技與新產業(yè)，也借此發(fā)展出可與壟斷行業(yè)相抗衡的新利益團體，使得后續(xù)的電力體制改革得以循序推進。中國的政策制定者可以參考美國的經(jīng)驗，以政治決策強制開放市場來打破壟斷，再借助市場開放發(fā)展出來的新興產業(yè)作為進一步改革開放的動力，循序漸進完成電力體制的市場化改革。 

　　此外，美國政府曾耗費巨資推動振興煤炭產業(yè)的示范項目，結果都是徒勞無功。中國政府在實施限煤政策時，應該要配合的是輔導煤炭產業(yè)逐漸縮小產能，而在原本產煤地區(qū)的規(guī)劃轉向發(fā)展非煤產業(yè)，而不是試圖延長煤炭產業(yè)鏈，把單一的夕陽產業(yè)延伸成為一長串的夕陽產業(yè)鏈。 

　　煤化工的主要產品，不管是煤制油、煤制氣、煤制甲醇、煤制烯烴，受限于國際油氣價格低迷的大環(huán)境，未來長期都將處于供給過剩、價格低迷的局面。由于煤化工的制程復雜而且污染難以處理，與相同產品與產量的天然氣化工與石油化工相比，煤化工的建廠資金往往要高出數(shù)倍。因此，借著高額資金投注來延長煤炭產業(yè)鏈，結果只會擴大虧損。與其把資金投入產能已經(jīng)過剩的煤炭相關產業(yè)，還不如用來轉型發(fā)展其他的產業(yè)。美國的煤制油氣示范項目的發(fā)展歷史，可以說就是一部政府浪費的歷史，中國的政策制定者應該吸取美國的教訓，避免重蹈覆轍。